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前言
核心觀點(diǎn)：資本運(yùn)作是常態(tài);規(guī)劃設(shè)計(jì)是核心;施工利潤(rùn)拼管理;運(yùn)營(yíng)管理是未來(lái)主戰(zhàn)場(chǎng)。
當(dāng)前我國(guó)推廣PPP模式的三大核心
2014年初以來(lái)，發(fā)改委、財(cái)政部及交通運(yùn)輸部、住建部等多個(gè)部委陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策，鼓勵(lì)推廣社會(huì)資本參與公共事業(yè)投資建設(shè)的PPP模式。與以往實(shí)施的模式相比，此次中央政府大力推廣的PPP模式所強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)有所不同，總結(jié)為“三大核心”，具體為：
風(fēng)險(xiǎn)共分擔(dān)——更強(qiáng)調(diào)建成后運(yùn)營(yíng)的重要性。
根據(jù)發(fā)改委、財(cái)政部等系列政策文件要求，此次中央政府鼓勵(lì)的PPP模式中，其中最重要的原則之一即“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)”，“原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整、最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。”根據(jù)該風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，基本確定了在政府與社會(huì)資本合作中，雙方權(quán)責(zé)利如何劃分的問(wèn)題。即，對(duì)社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)，主要負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的責(zé)任，也享受相應(yīng)的收益。其中，在投融資階段，政府可授權(quán)其平臺(tái)專(zhuān)業(yè)公司參與部分股份，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目過(guò)程中監(jiān)督管理的職責(zé)，以及運(yùn)營(yíng)期保障基本收益的責(zé)任。
此外，“運(yùn)營(yíng)”是此次推廣PPP模式的重要特征之一。在以往社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的模式中，不管是競(jìng)爭(zhēng)性承包模式還是BT模式等，社會(huì)資本更多是聚焦于建設(shè)環(huán)節(jié)，而建成后的運(yùn)營(yíng)主要還是由政府行業(yè)主管部門(mén)組織，具體由其下屬的專(zhuān)業(yè)平臺(tái)公司負(fù)責(zé)。而此輪PPP模式中更多強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全周期參與的重要性。如此設(shè)置，一方面是轉(zhuǎn)變政府職責(zé)定位的要求，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理中，政府的身份逐步實(shí)現(xiàn)由“裁判員、運(yùn)動(dòng)員兼有”向“裁判員”的轉(zhuǎn)變。另一方面，對(duì)社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)可參與項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)全生命周期，有利于更大發(fā)揮自身資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。
效率有提高——通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行考核。
在財(cái)政部發(fā)布的PPP指導(dǎo)文件中，“物有所值”是出現(xiàn)頻率最高的詞匯之一。文件中制定了一整套的“物有所值”績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從項(xiàng)目前期論證、PPP方案設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、過(guò)程監(jiān)管，直至移交結(jié)束各階段中均納入考核評(píng)價(jià)體系中。從某種程度上，中央政府逐步退出自身實(shí)際參與項(xiàng)目實(shí)施，但對(duì)項(xiàng)目過(guò)程監(jiān)管的要求更加嚴(yán)格、規(guī)范、系統(tǒng)了。這對(duì)社會(huì)投資人的自身專(zhuān)業(yè)能力也提出了更高要求。
“物有所值”，即要求采用PPP模式是優(yōu)于原“競(jìng)爭(zhēng)性承包模式+政府自身負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)”的模式。一方面，PPP模式下的項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)全周期的成本應(yīng)低于原模式，另一方面，PPP模式下運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向公眾提供了更為優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的服務(wù)。
財(cái)政可承受——有效減輕地方政策財(cái)政壓力。
近年來(lái)，地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。其中，絕大部分是地方政府自身或其平臺(tái)公司在實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中所形成的債務(wù)。自2014年下半年以來(lái)，財(cái)政部等部委連續(xù)發(fā)文要求深化預(yù)算體制改革，重點(diǎn)調(diào)整地方政府舉債的體制改革，規(guī)避系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，如何在保障在建及新增基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，同時(shí)有效管控地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)是中央及地方政府面臨的重要課題。此次大力推出的PPP模式即被給予此重要使命。
2015年4月7日，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，重點(diǎn)就地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)如何開(kāi)展財(cái)政承受能力論證做了詳細(xì)闡述。其核心要求即，一是將地方政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施中的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、配套投入等所有支持責(zé)任均納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃及分年度財(cái)政預(yù)算，二是在項(xiàng)目前期即開(kāi)展承受能力論證，在通過(guò)論證后方可以PPP模式實(shí)施。
該模式下，對(duì)地方政府而言，前期項(xiàng)目模式設(shè)計(jì)階段的時(shí)間周期可能更長(zhǎng)了，但項(xiàng)目總體可操作性極大增強(qiáng)。對(duì)投資人而言，對(duì)應(yīng)政府未來(lái)支付操作合法合規(guī)性得到更大保障，支付風(fēng)險(xiǎn)分析則主要落腳在對(duì)該級(jí)地方政府未來(lái)財(cái)政的預(yù)測(cè)分析上。
未來(lái)建筑企業(yè)發(fā)展趨勢(shì)
在當(dāng)前PPP模式下，建筑市場(chǎng)正在發(fā)生翻天覆地的變革，而建筑企業(yè)正面臨前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。一方面，PPP模式要求建筑企業(yè)需進(jìn)一步提高對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力，另一方面，建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)也將面臨著嶄新的發(fā)展環(huán)境。
資本運(yùn)作是常態(tài)。
PPP模式推出的主要背景之一即地方政府財(cái)政存量債務(wù)規(guī)模大，可用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金緊張。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，地方政府財(cái)政收入增速也逐步趨緩，而其還款壓力卻由于大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資而并未降低，因此在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期中，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)方面“缺錢(qián)”將成為常態(tài)。
由此分析，之前“由政府財(cái)政出資，建筑企業(yè)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)施工，行業(yè)主管部門(mén)運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)的模式”將逐步一去不復(fù)返了。取而代之的是，建筑企業(yè)將主導(dǎo)提供從前期的投融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)。因此，建筑企業(yè)需具備整合全產(chǎn)業(yè)鏈資源的能力，尤其是項(xiàng)目前期資本運(yùn)作的能力。
當(dāng)前，PPP模式推行中遇到的最大的難題即，地方政府財(cái)政可接受的項(xiàng)目融資成本、周期及擔(dān)保方式等與金融機(jī)構(gòu)所要求的不相匹配。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)有必要結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)的實(shí)際情況，調(diào)整現(xiàn)行的金融監(jiān)管要求，設(shè)計(jì)出適合基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的金融產(chǎn)品、融資方案，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。在此過(guò)程中，作為市場(chǎng)參與主體的建筑企業(yè)，應(yīng)積極發(fā)揮中間紐帶作用，充分利用自身資信優(yōu)勢(shì)以及作為項(xiàng)目實(shí)施主體的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，不斷深化與金融機(jī)構(gòu)的合作，加快基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)金融產(chǎn)品順利實(shí)施。同時(shí)，建筑企業(yè)應(yīng)抓住當(dāng)前金融牌照監(jiān)管逐步放開(kāi)的趨勢(shì)，積極建立并發(fā)展壯大自身的金融資本平臺(tái)公司，整合自身資金、資信資源，促進(jìn)企業(yè)獲得飛速發(fā)展。未來(lái)，提供適合項(xiàng)目本身的融資方案將成為占得市場(chǎng)先機(jī)，確保項(xiàng)目成功實(shí)施的最關(guān)鍵因素之一。
規(guī)劃設(shè)計(jì)是核心。
前期的建筑市場(chǎng)中，規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工建設(shè)是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)環(huán)節(jié)。規(guī)劃設(shè)計(jì)一般由地方政府行業(yè)主管部門(mén)主導(dǎo)，委托設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)開(kāi)展。待主要設(shè)計(jì)任務(wù)完成后，主管部門(mén)再行選擇施工單位實(shí)施。而在PPP模式下，要求規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工環(huán)節(jié)密切相連，未來(lái)EPC模式將得到更為廣泛的推廣應(yīng)用。
作為建筑企業(yè)，未來(lái)應(yīng)更加關(guān)注規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工建設(shè)兩個(gè)環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌管理。以往建筑設(shè)計(jì)、施工企業(yè)的利潤(rùn)主要來(lái)自于合同承包單價(jià)與設(shè)計(jì)、施工成本價(jià)的差價(jià)，其履約的主要思路即按約設(shè)計(jì)、按圖施工，而較少?gòu)捻?xiàng)目全生命周期考慮其規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。在PPP+EPC模式下，這一情況將很快被轉(zhuǎn)變，建筑企業(yè)的利潤(rùn)將在規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)產(chǎn)生最大的價(jià)值附加。因此，未來(lái)的規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)更加關(guān)注以下內(nèi)容：
一是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案應(yīng)更加滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，及公眾中長(zhǎng)期使用的要求。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目其最根本目的是為社會(huì)大眾提供公益性服務(wù)，提升區(qū)域整體生產(chǎn)效率與生活品質(zhì)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)所在。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著行政干預(yù)因素較多、重復(fù)建設(shè)、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案與實(shí)際所需脫節(jié)等問(wèn)題。最終實(shí)際建成的產(chǎn)品并未發(fā)揮其應(yīng)有的效用，不但影響了社會(huì)公眾正常使用，也造成了巨大的資金資源浪費(fèi)。
在PPP+EPC模式下，這一問(wèn)題有望得到極大改善。規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)及未來(lái)的運(yùn)營(yíng)管理等環(huán)節(jié)將主要均由建筑企業(yè)來(lái)完成。如前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案存在缺陷，則直接影響到后期的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)效率。因此，建筑企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮其規(guī)劃設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在前期充分考慮項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，及公眾對(duì)項(xiàng)目使用的公益性要求，在兼顧項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性的同時(shí)，充分考慮人性化設(shè)計(jì)及滿足長(zhǎng)遠(yuǎn)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)的需求。
二是更為優(yōu)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案將成為建筑企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中制勝的核心要素之一。在PPP模式下，建筑企業(yè)在前期即應(yīng)從項(xiàng)目全周期角度考慮來(lái)確定規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。未來(lái)政府在優(yōu)選PPP實(shí)施主體時(shí)，除了成本報(bào)價(jià)因素外，更為科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案也將是主要評(píng)判指標(biāo)也，是建筑企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得制勝的核心要素之一。方案中應(yīng)重點(diǎn)考慮如提高后期利用效率、采用更為人性化的設(shè)計(jì)理念、采用更為先進(jìn)的建筑技術(shù)、降低施工及后期運(yùn)營(yíng)管理成本、降低施工及運(yùn)營(yíng)操作難度等，以更為先進(jìn)優(yōu)化的設(shè)計(jì)理念為企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，以往單一依靠賺取合同承包價(jià)與設(shè)計(jì)施工成本價(jià)之間的差價(jià)獲得利潤(rùn)的方式將逐步被取代。
三是建筑企業(yè)應(yīng)整合資源著力打造提供全行業(yè)綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)服務(wù)能力。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)建筑市場(chǎng)實(shí)行分行業(yè)管理方式，房建市政、鐵路、公路、水利、電力、通信、礦山、冶金等均分不同的行業(yè)主管部門(mén)監(jiān)管，各行業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位也以專(zhuān)業(yè)性設(shè)計(jì)院為主。未來(lái)在以PPP模式為主的建筑市場(chǎng)中，規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域?qū)②呌谫Y源整合發(fā)展，即一個(gè)建筑企業(yè)可整合資源，為某一限定區(qū)域、共用空間提供涵蓋以上所涉及的全部專(zhuān)業(yè)的統(tǒng)一系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。綜合性規(guī)劃設(shè)計(jì)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，較之于分專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)更具綜合優(yōu)勢(shì)，其提高了各專(zhuān)業(yè)之間交叉協(xié)調(diào)效率。如近期國(guó)家鼓勵(lì)推廣的綜合管廊建設(shè)，即整合了市政交通、水、電、通信、氣等多專(zhuān)業(yè)，采用同一管廊空間進(jìn)行鋪設(shè)。其既節(jié)省了城市空間、便于設(shè)計(jì)施工銜接，也大大降低了投資建設(shè)成本，具有巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。未來(lái)在區(qū)域總體規(guī)劃、片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中均可引入該規(guī)劃設(shè)計(jì)理念。
施工利潤(rùn)拼管理。
建筑企業(yè)主體中，施工企業(yè)的數(shù)量是最多的，完成的產(chǎn)值也是最大的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也是最為激烈。在PPP模式深化推廣、各行業(yè)壁壘逐步弱化的背景下，施工環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)將變得更加白熱化，“血拼”將是常態(tài)，其核心競(jìng)爭(zhēng)因素即三大成本：融資成本、施工成本、運(yùn)營(yíng)成本。融資成本與項(xiàng)目實(shí)施期融資環(huán)境、貨幣政策有較大關(guān)系，而施工及運(yùn)營(yíng)成本則與建筑企業(yè)的成本管控水平直接相關(guān)。
在此情況下，建設(shè)期間的施工成本將成為決定施工企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的最核心因素，如何降低成本提高利潤(rùn)也是擺在施工企業(yè)面前最關(guān)鍵的命題。結(jié)合當(dāng)前發(fā)展趨勢(shì)，建筑企業(yè)降低施工成本可從以下三個(gè)方面重點(diǎn)入手：
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