礦產(chǎn)資源是人類(lèi)賴(lài)以生存的重要自然資源，對(duì)人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著舉足輕重的影響。從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，各國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)都離不開(kāi)對(duì)礦產(chǎn)資源的大量使用和消耗，而礦產(chǎn)資源的不可再生性以及在各國(guó)分布的不
均勻性，決定了礦產(chǎn)資源在當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)間里對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、發(fā)展都具有重要的戰(zhàn)略意義。因此，不論是貧礦國(guó)、還是礦產(chǎn)資源相對(duì)富裕的國(guó)家，都面臨著一個(gè)如何探明儲(chǔ)量、高效開(kāi)采以及充分利用礦產(chǎn)資源的緊迫課題。于是，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的供給以及微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)這一制度的需求便應(yīng)運(yùn)而生了，其目的就在于通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度的明晰、產(chǎn)權(quán)邊界的界定等措施來(lái)高效、合理地勘探、開(kāi)采與使用礦產(chǎn)資源。
現(xiàn)階段，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的研究已經(jīng)形成了一個(gè)共識(shí)：即中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的制度供給方是國(guó)家(政府)，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的任何一次演進(jìn)或變革，都是一次自上而下的國(guó)家主導(dǎo)型制度變遷，它的具體表現(xiàn)可以是國(guó)家對(duì)《憲法》或《礦產(chǎn)資源法》中涉及礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定的修改，也可以是國(guó)家根據(jù)建立現(xiàn)代礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本要求即——“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的十六字方針對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)、礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度以及礦區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度等的具體調(diào)整，因此，“國(guó)家悖論”(“國(guó)家悖論”是諾斯提出的國(guó)家具有雙重目標(biāo)的特殊屬性，即一方面通過(guò)向不同的勢(shì)力集團(tuán)提供不同的產(chǎn)權(quán)，獲取租金的最大化；另一方面，國(guó)家還試圖降低交易費(fèi)用以推動(dòng)社會(huì)產(chǎn)出的最大化，從而獲取國(guó)家稅收的增加。國(guó)家的這兩個(gè)目標(biāo)經(jīng)常是沖突的)似乎不可避免——即國(guó)家一方面要自上而下地主導(dǎo)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的安排、實(shí)施，但另一方面，國(guó)家的行政強(qiáng)制實(shí)施能力往往又不同程度地阻礙著礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)濟(jì)功能的正常發(fā)揮。這種“成也國(guó)家，敗也國(guó)家”的悖論的出現(xiàn)，使得我們更加關(guān)注中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)及其未來(lái)的改革取向。中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本性質(zhì)：公有制基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系
對(duì)于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本性質(zhì)，《憲法》或《礦產(chǎn)資源法》里有很明確的規(guī)定，即礦產(chǎn)資源歸屬?lài)?guó)家所有。這種對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度性質(zhì)的本質(zhì)性規(guī)定表明：礦產(chǎn)資源所有權(quán)的國(guó)家主體和礦產(chǎn)資源客體都是唯一的。“已勘探查明和待勘探查明的量和質(zhì)都難以準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)的礦產(chǎn)資源，囊括成整體性的礦產(chǎn)資源客體,與抽象性的國(guó)家主體相對(duì)應(yīng)。這一客觀事實(shí)并不影響物權(quán)法理論關(guān)于客體必須是獨(dú)立和特定的物權(quán)原則(康繼田，2007)。”但是孟昌(2003)的研究則表明：礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度或者更明確地講是“礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)制度”是一種公有制基礎(chǔ)上的委托——代理關(guān)系。其論據(jù)在于：礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的國(guó)家所有制特征在“中國(guó)語(yǔ)境”下很自然地表現(xiàn)為全民和集體所有，但在實(shí)際操作中，則具體由各級(jí)部
門(mén)或地方政府代理管理，有關(guān)企、事業(yè)單位或個(gè)人成了這些礦產(chǎn)資源的直接經(jīng)營(yíng)使用者。礦產(chǎn)資源作為事實(shí)上的國(guó)有資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)制度的特殊規(guī)定性使所有者與經(jīng)營(yíng)者職能發(fā)生了分離，在二者之間出現(xiàn)了代理和租賃關(guān)系，最終形成公有制基礎(chǔ)上的委托——代理關(guān)系。張維迎在1995年就從一般原理的角度證明過(guò)這種公有制條件下的委托——代理關(guān)系的低效率性質(zhì)，并且這種低效率的性質(zhì)也廣泛地存在于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革的領(lǐng)域中。我們認(rèn)為，其根源在于：礦產(chǎn)資源公有制條件下的委托——代理關(guān)系缺乏明確的人格化所有者，礦產(chǎn)資源各項(xiàng)權(quán)利所對(duì)應(yīng)的收益理論上講是屬于全體人民或有關(guān)集體的，但它們卻既沒(méi)有支配、轉(zhuǎn)讓等產(chǎn)權(quán)所有者應(yīng)有的任何權(quán)利，也沒(méi)有參與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利收益分配的平臺(tái)與機(jī)會(huì)。由國(guó)家安排的這種礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，由于其行使者是國(guó)務(wù)院的有關(guān)部門(mén)與地方政府，而不是虛擬的全民或集體，這更像是某種“政府產(chǎn)權(quán)”。一方面，這種制度安排為體現(xiàn)各級(jí)政府、部門(mén)的礦權(quán)利益起到了不可或缺的作用；但另一方面，由于理論上與事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定不一致，使得產(chǎn)權(quán)的基本經(jīng)濟(jì)功能——如形成有效的激勵(lì)、約束機(jī)制，優(yōu)化資源配置，降低交易成本等不能或不完全能得到充分實(shí)現(xiàn)，這就抑制了礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和使用效率，從而不利于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，諾斯所說(shuō)的“國(guó)家悖論”現(xiàn)象在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)域是表現(xiàn)得非常充分的。中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本結(jié)構(gòu)：“權(quán)利集合”的觀點(diǎn)漸成主流
學(xué)術(shù)界對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度基本結(jié)構(gòu)的研究經(jīng)歷了一個(gè)逐步明確化的過(guò)程。早期的研究如陳希廉(1992)、徐嵩齡(1995)等人把礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分為：“所有權(quán)，勘查權(quán)與發(fā)現(xiàn)權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)與開(kāi)采權(quán)，處置權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)；且勘查權(quán)、發(fā)現(xiàn)權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)屬勘查單位，而開(kāi)采權(quán)、處置權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)則屬開(kāi)采企業(yè)。”上述學(xué)者對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度基本結(jié)構(gòu)的劃分是比較模糊的，他們所定義的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)雖然表面上像一束權(quán)利集合，但這種并列式的權(quán)利排列方式不能或不完全能反映出中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度中所有權(quán)、使用權(quán)與其他權(quán)利的區(qū)別，有的權(quán)利如開(kāi)采權(quán)僅是礦產(chǎn)資源使用權(quán)的派生權(quán)利，如果也并列于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的定義之中，顯然不能反映出礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)的層次性特征，當(dāng)然也就難以適應(yīng)礦業(yè)實(shí)踐發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度明晰化的基本要求了。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)研究的轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在1996年《礦產(chǎn)資源法》修正之后，它在法律上首次確定了探礦權(quán)和采礦權(quán)獲得的有償性及有限的流轉(zhuǎn)性。這為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)的明確化提供了法律保護(hù)。之后，我國(guó)學(xué)術(shù)界一般把礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的基本制度結(jié)構(gòu)分解為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)，其中礦業(yè)權(quán)由礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出來(lái)，礦業(yè)權(quán)又進(jìn)一步分為探礦權(quán)和采礦權(quán)。盡管有的學(xué)者(覃蘭靜等，2004)仍把礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)和使用權(quán)，但他們定義的使用權(quán)也包含了探礦權(quán)和采礦權(quán)，相當(dāng)于前面所說(shuō)的礦業(yè)權(quán)。也就是說(shuō)，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本結(jié)構(gòu)由礦產(chǎn)資源所有權(quán)及其派生的礦業(yè)權(quán)(探礦權(quán)和采礦權(quán))等權(quán)利組成的權(quán)利集合的觀點(diǎn)已成為目前理論界的共識(shí)。中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的改革取向
十七大報(bào)告中提到涉及礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革方向的論述包括：(1)要“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)模，
可再生能源比重顯著上升”；(2)“要加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生產(chǎn)發(fā)展。必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)家庭。要完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制”；(3)“落實(shí)節(jié)能減排工作責(zé)任制。開(kāi)發(fā)和推廣節(jié)約、替代、循環(huán)利用和治理污染的先進(jìn)適用技術(shù)，發(fā)展清潔能源和可再生能源，保護(hù)土地和水資源，建設(shè)科學(xué)合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率。”
以上的論述意味著，資源的科學(xué)高效開(kāi)采與集約環(huán)保利用已經(jīng)成為中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革所要解決的首要問(wèn)題。與之相適應(yīng)，中國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的改革方向也必須統(tǒng)籌到科學(xué)發(fā)展觀的
框架下來(lái)，做到：
(1)明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度，按照“社區(qū)化”的組織形式來(lái)安排礦業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，破除礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革中的“國(guó)家悖論”現(xiàn)象。面對(duì)礦產(chǎn)資源管理仍然是以地礦行政主管部門(mén)的行政管理為主，國(guó)家作為國(guó)有礦產(chǎn)資源所有者的地位模糊，所有權(quán)實(shí)際上被專(zhuān)業(yè)和綜合部門(mén)多元分割，“所有權(quán)管理”被“使用權(quán)管理”所代替，以行政管理代替或擾亂明晰的產(chǎn)權(quán)制度造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，責(zé)任主體不明，管理混亂的現(xiàn)象，首先應(yīng)當(dāng)界定清楚圍繞礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)而存在的政治主體(政府及其相關(guān)管理機(jī)構(gòu))與經(jīng)濟(jì)主體(勘探單位、不同所有制類(lèi)型的礦山企業(yè)、個(gè)體開(kāi)采者和礦區(qū)居民)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，防止政治主體通過(guò)行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體所享有的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度的激勵(lì)功能、約束功能、外部性?xún)?nèi)部化功能和資源配置功能，通過(guò)促使礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的明晰，達(dá)到高效的、可持續(xù)利用的目的。其次，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“社區(qū)化”的組織形式來(lái)安排礦業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，以破除“國(guó)家悖論”現(xiàn)象。即以礦區(qū)所在地一級(jí)黨委和政府牽頭，按照社區(qū)化的管理體系來(lái)組織、安排礦業(yè)生產(chǎn)和礦權(quán)流轉(zhuǎn)，整合中央部委、地方政府、礦山企業(yè)和礦區(qū)居民之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的雙豐收。在社區(qū)化的管理體系中，充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)功能，提高礦業(yè)開(kāi)發(fā)的綜合效率，徹底摒棄那種礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)高損耗，低效率，生態(tài)環(huán)境惡化以及代內(nèi)與代際的礦產(chǎn)資源消耗得不到補(bǔ)償?shù)摹暗V竭城衰”現(xiàn)象。
(2)繼續(xù)完善礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采制度。通過(guò)價(jià)格、財(cái)稅機(jī)制的合理設(shè)計(jì)，使礦產(chǎn)資源的使用、礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓的價(jià)格反映出其稀缺性來(lái)。按照礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度基本結(jié)構(gòu)的層次性特征來(lái)設(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，使其更具備可操作性，以適應(yīng)重要戰(zhàn)略機(jī)遇期礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展的需要。
(3)深化礦業(yè)權(quán)(探礦權(quán)和采礦權(quán))流轉(zhuǎn)制度改革。有步驟、有重點(diǎn)地展開(kāi)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、礦山土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)的兼、停、并、轉(zhuǎn)改革，理順各種產(chǎn)權(quán)主體之間的利益關(guān)系并以恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)整合其利益矛盾，最終保證國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的根本權(quán)益，形成科學(xué)的礦業(yè)開(kāi)采觀和和諧的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系，使科學(xué)發(fā)展觀的基本要求在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)域中得到進(jìn)一步落實(shí)。
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