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　　PPP模式加快推廣應(yīng)用

　　PPP模式全面試水

　　李克強總理在世界經(jīng)濟論壇2015年年會上強調(diào)，中國經(jīng)濟要實現(xiàn)“雙中高”，必須用好政府和市場這“兩只手”，開啟“雙引擎”——一是打造新引擎，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新;二是要改造傳統(tǒng)引擎，重點是擴大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，補齊“短板”�！半p引擎”一個旨在形成有活力的市場，一個有助于打造治理能力強的現(xiàn)代政府，兩者配合得當(dāng)，將使經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。而2014年以來國家大力推行的“PPP模式”，從目前來看恰好是這兩個引擎的交匯點。

　　2014年4月和10月，國務(wù)院召開的兩次常務(wù)會議都對PPP模式進(jìn)行了積極推廣。5月21日，國家發(fā)改委公布80個領(lǐng)域鼓勵社會投資的項目。5月25日，財政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，之后又成立PPP中心。9月24日，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。10月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》。10月28日，財政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，預(yù)算法的修訂和中期財政規(guī)劃，為PPP模式推廣鋪平了道路。12月4日，財政部和發(fā)改委分別發(fā)布PPP項目操作指引和指導(dǎo)意見。2015年1月19日，國家發(fā)改委牽頭起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》;同一天，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。4月21日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。這一系列的法律條文，在形式上規(guī)范了PPP模式的論證審批、操作流程、合同管理、項目實施等具體流程，為PPP模式的規(guī)�；�推廣奠定了基礎(chǔ)。中國式PPP模式從2013年底醞釀到2014年進(jìn)行全國性布局，今年全面進(jìn)入“試水期”。

　　PPP模式是一種新興的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式，具有“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”三大特征，政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管私營部門，私營部門出資、建設(shè)和(或)運營，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公私雙方長期合作、共擔(dān)風(fēng)險和收益，提高效率和服務(wù)水平。該模式以政府和企業(yè)雙方互惠共贏為特征，帶來了基礎(chǔ)設(shè)施供給和項目融資的全新革命，可改變公共資本單一結(jié)構(gòu)的投資困局，對國家而言是一項能產(chǎn)生上千萬億元資本、資金紅利的重大改革。

　　著名財經(jīng)專家、財政科學(xué)研究所原所長賈康認(rèn)為，PPP模式迅速躥紅，主要是因為其契合了當(dāng)前中國5個方面的現(xiàn)實背景：一是對應(yīng)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速所帶來的公共設(shè)施和公共服務(wù)的融資需求。二是化解地方政府債務(wù)壓力。參照2014年國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā) 2014 43號)對PPP的表述：“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營�！边@里“特許經(jīng)營方式”即政府通過特許經(jīng)營權(quán)合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定的收益，政府不承擔(dān)投資者或者特殊目的公司(SPV)的償債責(zé)任。可見，采用PPP模式的主要目的就是為了降低政府的負(fù)債、減輕政府籌資壓力。三是促進(jìn)政府加快改革和提升政府資金使用績效，改善民生。四是PPP的“政府與社會資本合作”將與“混合所有制”改革形成天然對接關(guān)系，可為十八屆三中全會強調(diào)的混合所有制改革與四中全會強調(diào)的推進(jìn)依法治國提供助力。五是其運作勢必要求法治化的配套保障。越來越廣泛、規(guī)范地依法履行項目契約，符合依法治國的基本理念。從根本上說，PPP模式為政府所青睞，主要得益于其自身優(yōu)勢：打破了只能由政府運用財政資金來建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、公共服務(wù)項目的傳統(tǒng)模式，形成了政府、社會、企業(yè)多方共贏的局面。

　　目前，國家發(fā)改委正在收集、匯總地方的PPP項目，擬建立PPP項目庫。據(jù)悉，2015年以來，各省已公布的PPP項目計劃投資總額已近萬億元。可見，作為化解存量債務(wù)以及今后基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的重要融資渠道，PPP被各界寄予了厚望，同時也為建筑業(yè)拓展了新的發(fā)展空間。

　　PPP模式和BT模式的區(qū)別

　　目前，對于PPP模式，很多建筑業(yè)企業(yè)仍存在疑惑，主要原因是企業(yè)將PPP模式與已被叫停的BT模式直接劃上了等號。

　　實際上，PPP模式分為兩種，一種是廣義PPP模式，是指公私合作投融資模式，具體有BT、BOO、TOT、BOT等;一種是狹義PPP，是政府與私人部門組成特殊目的機構(gòu)(SPV)，引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險、全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。這里所說的PPP模式主要是指狹義上的PPP模式，而BT模式只是廣義PPP模式的一種。BT是Build-Transfer的英文縮寫，意思是“建設(shè)-移交”。在中國，BT模式是對BOT模式 建設(shè)-經(jīng)營-移交 的變換，指項目管理公司總承包后墊資進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)驗收完畢再移交給政府部門。2012年12月，由于造成大量地方政府債務(wù)、項目全壽命期的效率不高、項目的成本高于一般傳統(tǒng)模式10% 20%等原因，財政部發(fā)布通知，將盛行多年的BT模式叫停。BT模式讓不少建筑企業(yè)吃了苦頭，以致如今對PPP模式也產(chǎn)生了警惕心理。

　　目前推行的PPP模式與BT模式主要存在以下幾方面的區(qū)別：

　　1.在合作方式上，采用BT模式時政府與企業(yè)是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)企業(yè)獨立建造公共設(shè)施;采用PPP模式時政府與企業(yè)是合作關(guān)系，即政府與企業(yè)參股組建項目公司，共同建造和經(jīng)營公共設(shè)施。

　　2.在企業(yè)介入時機和程度上，采用BT模式時企業(yè)介入時間是在招投標(biāo)（詞條“投標(biāo)”由行業(yè)大百科提供）階段，項目建設(shè)完成即退出;采用PPP模式時是在項目的可行性分析與論證階段，政府、企業(yè)的合作關(guān)系是長期的、可持續(xù)的。

　　3.在支付方式上，采用BT模式時企業(yè)要墊資施工;采用PPP模式時企業(yè)參與投資、分享運營收益和政府補貼。

　　4.在利益訴求上，采用BT模式時政府和企業(yè)只關(guān)注各自的利益;采用PPP模式雙方要以項目效益最大化為根本目標(biāo)，才能實現(xiàn)各自利益最大化。

　　5.在風(fēng)險承擔(dān)上，采用BT模式時企業(yè)要承擔(dān)較大風(fēng)險，政府對項目建設(shè)過程控制力較弱;采用PPP模式時風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)，政府和企業(yè)都要對項目建設(shè)、運營負(fù)責(zé)。

　　6.在信息是否對稱方面，采用BT模式時政府更多地將精力投放在建設(shè)后的運營上，企業(yè)則更多地關(guān)注回款風(fēng)險;采用PPP模式時雙方可實現(xiàn)信息共享，共同關(guān)注項目的全壽命周期管理。

　　因此，PPP模式較BT模式的優(yōu)點在于其能夠更好地配置資源、最大限度地滿足各方利益，并將企業(yè)的風(fēng)險降到最低。而這也是BOO、TOT、BOT等模式所欠缺的。PPP模式也因而成為了在海外被廣泛應(yīng)用的模式。據(jù)悉，英國簽訂的PPP合同累計超過700項，總投資超過500億英鎊，涉及交通、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域。在美國，最大的PPP領(lǐng)域是供水和廢水處理，約15%的市政水務(wù)服務(wù)通過PPP項目進(jìn)行，并且越來越多的交通運輸項目開始采用PPP模式。通過在政府與民營企業(yè)之間建立風(fēng)險共擔(dān)機制，PPP模式調(diào)動了民營資本的積極性。在項目建成運營后，政府成立專門監(jiān)管機構(gòu)，定期核定項目運營成本，對民營企業(yè)的短期虧損進(jìn)行補貼，使得民營企業(yè)“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對穩(wěn)定。這在一定程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施項目短期回報差的問題，使民間資本進(jìn)入成為了可能，為經(jīng)濟發(fā)展“雙引擎”啟動提供了助力。對建筑業(yè)企業(yè)而言，這是重大利好消息。

　　建筑業(yè)企業(yè)在PPP模式下的機遇與挑戰(zhàn)

　　建筑業(yè)企業(yè)是PPP模式的參與主體，PPP模式在我國的大力推廣，必將給建筑業(yè)和建筑企業(yè)帶來重大改變。要理解這種改變，可以從PPP模式下政府和企業(yè)角色的轉(zhuǎn)變?nèi)胧帧Ｔ趥鹘y(tǒng)模式下，政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的業(yè)主一般是政府所屬城投公司或國有控股公司，它們從一定意義上來說并不是獨立的市場主體，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色是裁判員和運動員。而在PPP模式下，政府變成了監(jiān)管者，項目業(yè)主是企業(yè)。這一改變，帶來的最直接變化是項目的決策、運營等事項都要遵循市場規(guī)律。而企業(yè)則從之前的“打工者”變成了投資者、建設(shè)者和運營者，不僅責(zé)任更大了，而且對自我綜合素質(zhì)的要求更高了。

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