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“我期待看到6月份來自商務(wù)部的關(guān)于鋼鐵和鋁的232調(diào)查。如果需要的話，(我們)將采取行動(dòng)。”5月28日，美國總統(tǒng)特朗普的推特為全球貿(mào)易引發(fā)了大地震。繼4月20日在白宮簽署總統(tǒng)備忘錄，要求美國商務(wù)部調(diào)查鋼鐵進(jìn)口是否威脅美國國家安全后，特朗普又將貿(mào)易保護(hù)的大炮開向了中國鋁業(yè)。
特朗普時(shí)代，被人們視為貿(mào)易保護(hù)主義“猖獗”的時(shí)代。一段時(shí)間以來，鋁業(yè)也成為美方對中方貿(mào)易摩擦的“重災(zāi)區(qū)”。細(xì)數(shù)美國針對限制進(jìn)口國外鋁產(chǎn)品采取的一系列動(dòng)作，包括啟動(dòng)332調(diào)查、對國外鋁擠壓材進(jìn)行行政復(fù)審、對中國鋁箔產(chǎn)品啟動(dòng)雙反調(diào)查、在世貿(mào)組織就中國政府對原鋁的補(bǔ)貼措施提起磋商等。
2017年4月26日，特朗普總統(tǒng)簽署備忘錄要求美國商務(wù)部對進(jìn)口鋁產(chǎn)品是否威脅美國國家安全發(fā)起調(diào)查(簡稱“232調(diào)查”)。過去20年來甚少被使用的美國《1962年貿(mào)易拓展法》(簡稱“《貿(mào)易拓展法》”)第232條成為了此次貿(mào)易保護(hù)的“利器”。如果查證屬實(shí)，特朗普將有權(quán)限制進(jìn)口這些商品。
4月27日，商務(wù)部新聞發(fā)言人孫繼文在商務(wù)部例行的新聞發(fā)布會上呼吁美方切實(shí)擔(dān)負(fù)起維護(hù)多邊貿(mào)易秩序的責(zé)任，希望其相關(guān)行動(dòng)及措施均符合世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)則。孫繼文表示，希望雙方繼續(xù)通過磋商和對話，綜合考慮鋁產(chǎn)業(yè)下游企業(yè)利益，妥善解決產(chǎn)業(yè)關(guān)注問題，實(shí)現(xiàn)世界鋁產(chǎn)業(yè)合作共贏。
進(jìn)口鋁材是否對美國國家安全構(gòu)成了威脅?232調(diào)查背后究竟其意何在?經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪的多位鋁企業(yè)相關(guān)人士普遍表示，進(jìn)口鋁材不存在對美國國家安全構(gòu)成威脅，打著國家安全這一旗號來進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)，并不明智。他們疑心這是美國避開常規(guī)貿(mào)易沖突向中國施壓，增加關(guān)稅的借口。
相關(guān)人士分析，假如美國要利用232調(diào)查大動(dòng)干戈，中國也可能會采取在WTO規(guī)則內(nèi)的反制手段，最終可能會引發(fā)全球鋁產(chǎn)業(yè)的大混戰(zhàn)。
232調(diào)查
《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條是如何規(guī)定的?——232條授權(quán)美國商務(wù)部負(fù)責(zé)對特定進(jìn)口商品進(jìn)行全面調(diào)查，以確定該進(jìn)口商品對美國國家安全產(chǎn)生的影響。包括美國國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)需滿足美國國防發(fā)展的需求;美國國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)滿足美國國防發(fā)展需求的能力;外國競爭對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響，以及任何國內(nèi)產(chǎn)品因過度進(jìn)口該商品而導(dǎo)致的影響程度等。
此條款賦權(quán)了美國商務(wù)部調(diào)查進(jìn)口商品對國家安全影響的權(quán)利，而總統(tǒng)有權(quán)在調(diào)查結(jié)束時(shí)限制相關(guān)進(jìn)口。這就意味著，如果商務(wù)部發(fā)現(xiàn)有證據(jù)顯示進(jìn)口鋁威脅到國家安全，總統(tǒng)就有權(quán)越過其他貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，單方面啟動(dòng)“進(jìn)口調(diào)整”。
在美國歷史上，關(guān)于232調(diào)查的使用并不頻繁。45年的時(shí)間里，美國政府共發(fā)起過26項(xiàng)“232調(diào)查”，其中只有兩次發(fā)現(xiàn)進(jìn)口產(chǎn)品威脅國家安全并采取制裁措施，分別發(fā)生在1973年和1982年。尼克松和福特兩位美國總統(tǒng)，曾經(jīng)根據(jù)232條款，以石油危機(jī)引起的國家安全擔(dān)憂為由采取過應(yīng)對措施。
“232很難與WTO的基本原則相一致。”北京金誠同達(dá)律師事務(wù)所律師楊晨對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。自1995年美國加入WTO至今，美國商務(wù)部共啟動(dòng)過兩次232調(diào)查。一次是1999年針對石油;一次是2001年針對特礦石和半成品鋼——兩次結(jié)果都是以總統(tǒng)決定不采取行動(dòng)而告終。這意味著，232條款從未在WTO依法測試過。而WTO框架下，國家安全豁免的目的在于，在戰(zhàn)爭時(shí)期啟用并作為制裁的手段。
目前，《貿(mào)易拓展法》并未針對232調(diào)查制定嚴(yán)格的調(diào)查程序，僅規(guī)定美國商務(wù)部可以在調(diào)查中采取以下調(diào)查方法：公開搜集信息、問卷、通信、向其他美國政府部門尋求信息和建議、聽證會、緊急措施等。
此次232調(diào)查的結(jié)果，是否會像之前一樣不了了之?楊晨對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)介紹道，不同于傳統(tǒng)的反傾銷和反補(bǔ)貼這類貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，232調(diào)查的操作具有很大的靈活性。他表示，雖然就業(yè)與安全沒有直接關(guān)系，但是產(chǎn)業(yè)安全也是安全，可能會作為影響就業(yè)的理由，而以前成功率低的232調(diào)查，也可能會因?yàn)樘乩势照姆浅Ｒ?guī)性，而產(chǎn)生不同于以往的結(jié)果。
爭議
4月26日，特朗普總統(tǒng)簽署備忘錄要求美國商務(wù)部對進(jìn)口鋁產(chǎn)品是否威脅美國家安全發(fā)起調(diào)查(232調(diào)查)。
總統(tǒng)備忘錄同時(shí)還提到，鋁生產(chǎn)是一個(gè)核心產(chǎn)業(yè)，對制造業(yè)、國防、汽車、飛機(jī)、造船和半導(dǎo)體行業(yè)來說都十分關(guān)鍵。特朗普在鋁進(jìn)口相關(guān)行政備忘錄中表示，對美國國家安全而言至關(guān)重要的鋁產(chǎn)業(yè)，正在“被不公平的海外貿(mào)易破壞”。同時(shí)他認(rèn)為，“廉價(jià)補(bǔ)貼”的進(jìn)口鋁產(chǎn)品遍布美國市場，損害了美國眾多就業(yè)崗位。他要求美國商務(wù)部根據(jù)《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條款對進(jìn)口鋁產(chǎn)品加快調(diào)查。
中國世界貿(mào)易組織研究會副會長霍建國對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，此次232調(diào)查可能是之前特朗普所提出的邊境調(diào)節(jié)稅的“替代產(chǎn)品”。此前，邊境調(diào)節(jié)稅由于缺乏法律依據(jù)而流產(chǎn)，232調(diào)查則是有法律可循的。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪的多位業(yè)內(nèi)人士也認(rèn)為，這是美國避開常規(guī)貿(mào)易沖突向中國施壓，增加關(guān)稅的借口。
針對美國鋁業(yè)就業(yè)問題，中國有色金屬工業(yè)協(xié)會副會長文獻(xiàn)軍認(rèn)為，是否能夠爭取到市場看的是競爭力。上游附加值比較低、靠勞動(dòng)力成本的產(chǎn)品，會被主動(dòng)關(guān)閉或者轉(zhuǎn)移到其他國家。下游諸如鋁加工厚板、汽車板、民用產(chǎn)品等高附加值產(chǎn)品需求量依然強(qiáng)勁，導(dǎo)致對上游產(chǎn)品需求量很大，而美國本土的上游產(chǎn)品因?yàn)槌杀驹蛞呀?jīng)被企業(yè)轉(zhuǎn)移到了海外。2016年美國氧化鋁和電解鋁（詞條“電解鋁”由行業(yè)大百科提供）海外權(quán)益產(chǎn)能占比已分別達(dá)到80%和70%以上。
同時(shí)他指出，在中國，汽車板、航空板等高附加值的產(chǎn)品仍需從美國、歐洲等國家和地區(qū)進(jìn)口;在美國，中國向其出口低附加值的產(chǎn)品，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整對促進(jìn)美國就業(yè)而言，是起到了拉動(dòng)作用。
目前，中國汽車工業(yè)和航空工業(yè)對于鋁有巨大的消費(fèi)潛力，這將為美國鋁工業(yè)提供大量的投資與貿(mào)易機(jī)會。相比美國，從中國進(jìn)口的鋁產(chǎn)品則主要用于建筑結(jié)構(gòu)、包裝容器、電子機(jī)械外殼或商用車輛等一般性用途的中端通用型產(chǎn)品，且絕大多數(shù)通過分銷商進(jìn)入美國市場，再到達(dá)終端客戶，均未涉及美國的國防軍工領(lǐng)域。
業(yè)內(nèi)擔(dān)憂
“一小部分人正在挑起貿(mào)易摩擦。”一位鋁業(yè)業(yè)內(nèi)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)透露道，美國鋁業(yè)協(xié)會CEOHeidiBrock是處在暴風(fēng)眼中的人物。此前不久的3月9日，這位女士曾聯(lián)合了AlerisInc、AlphaAluminum等幾家公司向美商務(wù)部提出申請，要求對自中國進(jìn)口的鋁箔發(fā)起“雙反”調(diào)查。
雖然鋼鐵和鋁調(diào)查是以產(chǎn)品為導(dǎo)向，不是針對某個(gè)國家，但眾所周知，中國是美國第二大鋁進(jìn)口來源國，美對華的進(jìn)口規(guī)模僅次于加拿大。商務(wù)部新聞發(fā)言人孫繼文在4月27日表示，中國鋁產(chǎn)業(yè)立足于滿足國內(nèi)需求，通過整合國內(nèi)外資源，已成為一個(gè)高度競爭且市場化的行業(yè)。中國鋁業(yè)發(fā)展不僅推動(dòng)了全球鋁產(chǎn)業(yè)及鋁應(yīng)用的發(fā)展，也為有關(guān)國家的上下游產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。
這種調(diào)查在業(yè)內(nèi)人士眼中并不明智，一些業(yè)內(nèi)人士對記者表示，新關(guān)稅對中國實(shí)際作用并不大，卻可能對美國消費(fèi)者和相關(guān)行業(yè)造成損失。甚至，打著國家安全這一并不結(jié)實(shí)的旗號進(jìn)行活動(dòng)還可能引發(fā)進(jìn)一步的安全問題。“這傷害了中國業(yè)界的感情。”一家中國鋁企的負(fù)責(zé)人表示，中美之間這些年在鋁行業(yè)方面有過很多合作，這種調(diào)查實(shí)際是自由貿(mào)易的一種倒退。
一些符合WTO規(guī)則的反制手段正在被業(yè)界考慮。鋁業(yè)業(yè)內(nèi)人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，如果美國要利用232調(diào)查大動(dòng)干戈，中國方面也可能會采取取消電解鋁的出口關(guān)稅(目前是15%的出口暫定關(guān)稅)，同時(shí)恢復(fù)氧化鋁和電解鋁的進(jìn)口關(guān)稅(目前均為0%關(guān)稅)。
在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，每個(gè)國家的鋁行業(yè)都與資源、能源、勞動(dòng)力、市場四大因素息息相關(guān)，每個(gè)國家產(chǎn)品都是國際分工的結(jié)果，同時(shí)也互相依賴。鋁業(yè)業(yè)內(nèi)人士表示，中國進(jìn)口關(guān)稅與出口關(guān)稅的調(diào)整，也許不能直接反映到美國的產(chǎn)品上，但會影響到對其他國家的進(jìn)出口貿(mào)易上，從而帶來全球混戰(zhàn)。“這是所有從事鋁行業(yè)的人都不愿意看到的”，該業(yè)內(nèi)人士稱。
霍建國表示，WTO專家組對美國有權(quán)以國家安全為由實(shí)施大范圍關(guān)稅的任何肯定，都可能會給其他想要效仿的國家打開大門。而美國的態(tài)度一向是“國內(nèi)法大于國際法”，這意味著，即使WTO不贊同，這個(gè)帶有貿(mào)易保護(hù)主義色彩的調(diào)查也不會停止。最有可能叫停這一調(diào)查的理由是，美國國內(nèi)鋁企業(yè)對此進(jìn)行反對。
霍建國認(rèn)為，一旦232調(diào)查成立，這將是針對全球貿(mào)易的挑戰(zhàn)，而非只針對中國。根據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，加拿大、俄羅斯、阿聯(lián)酋、中國和墨西哥是對美國鋁產(chǎn)品的最大出口國，其中美國大部分的原鋁自加拿大進(jìn)口，而由于能源成本低，加拿大和阿聯(lián)酋都是鋁產(chǎn)品的生產(chǎn)大國。
加圖研究所(CatoInstitute)的貿(mào)易研究主任丹伊肯森 (DanIkenson)表示，特朗普政府就鋼鐵和鋁進(jìn)口是否對“國家安全”構(gòu)成威脅展開的調(diào)查令人擔(dān)憂。如果因?yàn)槿魏我环N產(chǎn)品，造成美國征收廣泛關(guān)稅，那都將鑄成大錯(cuò)。
據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解，目前商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)局相關(guān)負(fù)責(zé)人、中國有色金屬工業(yè)協(xié)會相關(guān)負(fù)責(zé)人、相關(guān)鋁企等正在陸續(xù)趕往美國，為6月22日的美商務(wù)部聽證會做準(zhǔn)備，中國鋁業(yè)正面臨暴風(fēng)雨前最后的平靜。
