節能減排存在著遞減效應，越到基層越不重視，越缺乏硬措施，也越舍不得動大手術
節能降耗的關鍵是調整產業結構，但由于現有的中央與地方條塊分割的經濟管理體制，特別是利益難以協調，再加上不正確的政績觀和用人機制地方追求更高GDP增長率的壓力很大，結構調整和經濟增長方式轉變的目標難以實現。而且節能降耗分解指標及優化方法缺乏科學性，能源及節能統計存在不全面也不夠真實的問題，給能源供求及其平衡帶來困難，也導致難以有效進行節能目標完成情況的考評。目前的情況是，越往基層對節能越不重視，越缺乏切實可行的措施。
現行的管理體制下，中央確定目標后，各地、各部
門紛紛向中央認領或承諾自己的任務，這就涉及目標分解問題。如何將節能目標層層科學地分解到地區、行業及至企業或能源消費的各領域并能進行有效地考評，是目前各級政府面臨的一大難題。一是能耗
強度指標計算中有不少問題有待明確。如單位GDP能耗應按照不變價格計算，但省、地級的統計方法中沒有所屬地、縣GDP的不變價。一個地區的GDP能耗不只是產業部門甚至只考慮工業部門對其有影響，該地區所有的社會經濟活動都會影響這一指標，包括農村及城鎮生活、建筑、服務業、交通運輸用能等，但在現行的節能分析中沒有能夠考慮進去。二是缺乏科學的節能降耗指標分解辦法。現行的辦法是從中央到地方都是按同樣的比例層層分解，同時選擇重點高耗能企業承諾節能降耗目標，顯然逐級等比例分解是不科學也是不符合能源消費分布的。在時間上，5年算術平均也不符合節能是以逐期已達到的節能水平為基礎衡量原理的。三是能源統計不準確。非重點企業、非運營單位、交通運輸、農村、地下經濟、個私經營的用能以及反映能源市場、污染狀況的統計均未建立起來，有關能源結構、效率、利用、轉換、節約等方面的信息更為缺乏，也無合適公認的機構和機制來評價，以致于人們可以隨心所欲地上報節能目標完成率。
實現節能降耗是我國一項長期戰略任務，必須建立節能降耗的標準體系及對各省市區科學合理的分層考核目標，具體如下：
盡快研究制定實施新增
固定資產項目節能評議的標準體系，建立新上項目節能評估一票否決制。在中央和地方利益難以近期得到協調、地方難以改變追求高GDP增速的情況下，必須重視新增能力能效水平的控制。如果地區經濟在“十一五”期間以年均10%的速度增長，到2010年新增能力將是現有生產能力的61%；如果按13%的速度增長，5年中新增生產能力將有現有生產能力的84%，屆時全部生產能力中的一半左右(46%)都是這5年中新增的。如果新增部分不能實現降低20%或25%左右的目標，將會對不斷增加的存量部門造成更大壓力。因此，企業新增生產能力的審核和核準是未來政府推動經濟增長方式轉變的主要手段。政府應盡快研究、制定、實施新增固定資產項目節能評議的標準體系，為實施新增固定資產項目節能評議制度提供技術保障，同時建立項目節能評估一票否決制；加快行業能效準入標準的制定，完善重點耗能產業的發展綱要。
分解指標應省市縣區別對待，遵循越基層越具體的原則，將節能目標考核與優惠和限制政策
掛鉤。現在的逐級等比例分解方法的確不是優化的方法，指標分解越到基層就越應該有所區別，特別是地級市以下，更有條件根據各縣的發展內容進行必要的調整。對省一級，基本可以按平均分配、個別靈活的方法。對提出較高節能目標的省，在節能資金、節能項目、甚至大型投資的審批方面給予優先和鼓勵積極性的優惠政策。而對于小于平均目標的省份，在高能耗項目的審批方面應從嚴。對地市一級的目標分解，應鼓勵各省根據各地市的發展情況，采取有所區別的分解方法，也可以沿用中央對各省的分解和鼓勵獎懲模式。地市對縣級市的目標分解，應具有更多的靈活性，越到基層，分解重點越要放到具體落實到節能項目和工程，以及認真分析新建項目的增加值能耗方面上去，使節能措施與節能目標相關聯、定量化。
管理機構上下難以對接，模糊了管理職能；能源供應領域的絕對壟斷地位，影響了地方政府推進節能積極性
推進節能面臨許多障礙，包括觀念、政策、法規、技術、信息等，其中體制是最大的障礙。調查中我們發現，能源管理機制不協調，挫傷地方政府機構推動節能的主動性和積極性，致使政府在節能服務方面的職能長期缺位，這已成為推進節能的最大障礙。目前存在的突出問題有三個：
一是在能源管理上，重能源供應輕節能降耗。在能源、資本等要素市場以及行政壟斷的能源行業的產品市場上，政府仍起主導作用。在這種情況下，政府必然側重能源供應，而這些能源供應公司通常又擁有很大的政治權力，可以同推行節能的政府部門相抗衡。在前兩年能源嚴重緊缺的情況下，體制弊端更為突出，與電力等行業大量的甚至是盲目無序的投資擴張相比，節能工作顯得微不足道、力不從心。
二是政府節能管理被嚴重削弱。20世紀90年代初以來，隨著我國市場化改革向縱深發展，節能工作卻明顯后退，政府節能管理被嚴重削弱，能源管理人員大量流失，經濟激勵政策幾乎全部取消。
三是中央和地方政府的節能主管機構不配套、不明確。2000年政府機構改革后，原國家經貿委中包括資源節約和綜合利用在內的部分職能轉移到國家發展和改革委，其它職能轉移到國資委和商務部。但包括浙江在內的多數省市區以及地、縣政府仍選擇發改委與經貿委并存的方案，發改委負責規劃與投資，經貿委則主要負責經濟運行并主管企業。而現行的《節能法》又沒有明確節能主管機構，故造成地方節能主管機構不明和職能模糊不清。當地方貫徹中央節能方針政策難以準確地按照職能劃分確定工作任務時，必然導致職能機構之間摩擦不斷，同時也會挫傷各級政府推進節能工作的積極性。
為此，建議健全能源管理機制，增強政府節能服務職能：
一、依法明確政府節能主管機構，加大節能執法能力和節能服務體系建設。針對目前多數省市區發改委和經貿委共存的狀態，在《節能法》的修訂中，必須明確地方節能主管機構，確定各政府機構的分工和協作關系，形成政府推動節能工作的合力，充分發揮政府依靠市場調控經濟的作用。各地要根據地方實際完善節能中心的職能，盡快全方位、系統地建立包括
節能技術、產品和工藝評估和推廣、節能宣傳和培訓、節能信息咨詢服務等活動的節能服務體系，加強和完善政府信息服務的職能。
二、各級政府要帶頭節能，努力營造節能降耗的良好環境。政府機構厲行節能，不僅可以節省能源和行政開支，而且可以主導節能產品市場，促進節能新機制的推廣應用，為全主會樹立節能的典范，提高政府的公信力。目前，世界上有30多個國家和地區實施政府機構節能，采取的措施主要有：制訂法律法規，設立專門機構，規定指令性節能目標，推行政府采購，采取以市場為基礎的管理策略和方法(成本分析、能源審計、合同籌資機制、激勵措施等)，成效卓著。
政府機構節能涉及節能工作的組織管理、政府采購、
建筑節能、節能新產品的推廣應用以及激勵政策等。因此，它是推動全社會節能工作的一個很好的突破口，應在調查研究的基礎上，借鑒國際經驗，制訂并實施相關政策、條例、措施和制度。
三、允許地方政府把節能支出納入地方政府公共預算。節能具有鮮明的公益性質，政府必須予以扶持。在當前可行的做法之一就是把節能納入地方政府公共預算支持范圍，在經常性預算中設立節能支出科目，安排相應的節能支出預算，用于節能技術研發、示范與推廣、節能教育、宣傳與培訓、節能管理、監督體系建設。同時在建設性預算中，也要加強財政的節能投資力度。
四、允許地方政府積極主動采取節能經濟激勵政策，充分利用市場杠桿加大技術創新和結構調整的驅動力。目前，我國能源定價、能源稅、進出口關稅、減免所得稅、抵扣增值稅等重大的政策必須國家統一解決。即使地方政府清楚地認識到財稅價格等政策對結構調整和節能的促進作用，但都得等中央政府出臺政策，而中央政府的財稅政策很難及時滿足地方政府推動工作的需要。為此，應賦予地方政府采取除財稅、價格政策以外的經濟激勵政策的權利和靈活度，鼓勵地方政府出臺適應本地特點的激勵政策，探索在市場經濟體制下抓節能、促結構調整的手段，有效地促進地方經濟走新型工業化道路。
忽視建筑節能是一種典型的市場失靈的短視行為，恰恰也是為子孫后代多留一份資源的障礙
長期以來，我國偏重工業節能，忽視建筑等方面節能。1998年施行的《節能法》基本上是一部工業節能法，建筑節能只有一條原則性規定，各地政府出臺的節能政策與措施也都集中于重點工業行業。這是先生產、后生活的計劃經濟思想在能源領域的一個突出反映，加上福利供熱制等僵化的計劃經濟體制，導致建筑節能長期落后至今很難推動，進展非常慢，成為我國節能工作最薄弱的一個環節，造成巨大而長遠的浪費。
建筑是潛在節能率最高的部門。建筑節能不僅可以大幅削減能源消費，而且與營造高品質小康生活，改善環境質量息息相關。目前，我國房屋竣工面積中只有1/20是
節能建筑。建筑物的使用壽命通常在50年以上，一旦建成，很難進行節能改造，而且投資巨大，有些建筑無法改造。本世紀頭20年，是我國建筑業發展的鼎盛期。如果建筑節能停滯不前，勢必造成能源的極大浪費，后患無窮。因此，要從過分偏重工業轉向建筑節能，大力加強建筑節能工作刻不容緩。
忽視建筑節能是一種典型的市場失靈的短視行為，必須由政府干預。要突破供熱體制改革，嚴格執行
建筑節能設計標準，推動既有建筑節能改造，制訂、實施耗能器具能效標準標識，以鼓勵生產、使用
節能建材和
設備、建造節能建筑的激勵機制。
另外根據調查測算，非運營單位交通運輸用能已占到全部交通運輸能耗的一半以上，如何強化非運營單位交通運輸節能也需要政府盡快采取切實可行的措施。
建議政府調整節能戰略重點，高度重視建筑節能和交通運輸等服務業節能工作。
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